2.5.6. Konsultacje publiczne krok po kroku

Cykl procesu konsultacji
Modelowy proces konsultacji publicznych można podzielić na 5 etapów, w ramach których organizator konsultacji powinien podjąć szereg szczegółowych działań.
Etapem, bez którego nie można mówić o konsultacjach jest samo zasięganie opinii (uzyskiwanie uwag od interesariuszy na temat przedmiotu konsultacji), jednak na niezbędne minimum procesu konsultacyjnego składają się także etap przygotowawczy, informowanie o konsultacjach i informowanie zwrotne o ich wyniku. Etap ewaluacji nie jest co prawda niezbędny, by przeprowadzić proces konsultacji, ale uwzględnienie go sprzyja temu, by efekty konsultacji nie ograniczały się jedynie do zdobycia wiedzy związanej z konkretnym konsultowanym projektem i opiniami na jego temat, lecz także dostarczały szerszej wiedzy na temat funkcjonowania administracji.


 
Etap przygotowań
Faza przygotowawcza polega na przeprowadzeniu diagnozy sytuacji i jest kluczowa dla przebiegu i powodzenia konsultacji. Zanim rozpocznie się jakikolwiek proces konsultacyjny, należy nakreślić jego ramy i zaplanować poszczególne działania, które się na niego złożą. Warto także zrobić przegląd dotychczasowych działań w danym obszarze tematycznym oraz odświeżyć doświadczenia z prowadzenia podobnych procesów konsultacyjnych, by wystrzec się wcześniejszych błędów lub posłużyć się sprawdzonymi rozwiązaniami.
Na tym etapie należy precyzyjnie określić cel konsultacji (np. czy chodzi o wypracowanie nowych rozwiązań czy jedynie o zaopiniowanie gotowego projektu) i pod jego kątem dobrać najlepszą formę zasięgania opinii. Kolejnym niezbędnym działaniem jest przeprowadzenie analizy interesariuszy i zaplanowanie odpowiednich kanałów dotarcia z informacjami o procesie oraz zastanowienie się, jakich ewentualnie problemów można się spodziewać w trakcie konsultacji i zaplanować odpowiednie środki zaradcze. Dla każdych konsultacji publicznych należy przeprowadzić osobną analizę interesariuszy, ale w uproszczeniu tego procesu może pomóc przygotowanie zawczasu mapy interesariuszy dla danej instytucji, po którą można sięgać przy okazji każdego kolejnego procesu konsultacyjnego.
Na etapie przygotowań niezbędne jest także ustalenie i zabezpieczenie niezbędnych zasobów potrzebnych do przeprowadzenia konsultacji (czas, środki finansowe, zasoby kadrowe) oraz wyznaczenie osoby odpowiedzialnej za nadzór nad przebiegiem konsultacji.

O czym należy pamiętać na tym etapie?

  • zapoznaniu się z efektami dotychczasowych działań, w tym z doświadczeniami z wcześniejszych konsultacji na podobny temat czy z podobnymi grupami (jakie środki i metody się sprawdziły)
  • przeprowadzeniu analizy interesariuszy i ustalenie najlepszych kanałów dotarcia do tych grup
  • zabezpieczeniu zasobów niezbędnych do prowadzenia konsultacji i wyznaczeniu osoby odpowiedzialnej za przebieg procesu

Czas trwania:

W zależności od planowanego zasięgu procesu konsultacji (np. potencjalnego grona interesariuszy, planowanych form zbierania opinii), działania przygotowawcze powinny rozpocząć się minimum na miesiąc przed uruchomieniem konsultacji, tak aby możliwe było nie tylko przeprowadzenie działań przygotowawczych wewnątrz samej instytucji organizującej konsultacje, ale też np. zorganizowanie działań wymagających uzgodnień z partnerami zewnętrznymi (np. zamieszczenia projektu na portalu do konsultacji, zapewnienia ssał na spotkania konsultacyjne itp.).

Etap informowania

Na tym etapie organizator zaprasza do planowanych przez siebie działań konsultacyjnych wszystkich potencjalnych interesariuszy. Jego dobre przeprowadzenie jest kluczowe, by o konsultacjach dowiedziało się jak najszersze grono osób, które mogą być zainteresowane przedmiotem procesu, a organizator w efekcie uzyskał jak najwięcej wiedzy na temat opinii o projekcie z różnych środowisk. Kluczowe na tym etapie jest przede wszystkim opracowanie listy kanałów dotarcia, poprzez które można wystosować zaproszenie do udziału w konsultacjach do możliwie szerokiego grona interesariuszy.
W pierwszej kolejności należy wykorzystać wszelkie kanały tradycyjnie stosowane przez organizatora (np. stronę internetową instytucji, listy mailingowe, rozdzielniki itp.). Przy każdym procesie warto także osobno rozważyć, czy ze względu na zidentyfikowane w tym przypadku grupy interesariuszy można sięgnąć po dedykowane im kanały informacji (np. branżowe media/strony internetowe, media społecznościowe) oraz spróbować dystrybucji zaproszeń i informacji przy wsparciu rozmaitych „pośredników”, czyli np. instytucji czy organizacji pracujących na rzecz lub zrzeszających członków poszczególnych grup interesariuszy. Jeśli do konsultacji zaprasza się w sposób szczególny określone organizacje czy instytucje, zaleca się, aby ich lista oraz uzasadnienie ich wyboru były jawne. Takie działania nie powinny jednak oznaczać, że ograniczone jest prawo pozostałych instytucji i osób do swobodnego wypowiadania się w procesie konsultacji.
Zapraszając do udziału w konsultacjach, należy pamiętać o sformułowaniu precyzyjnego i zrozumiałego komunikatu. W zaproszeniu do udziału w konsultacjach, oprócz samej informacji o tym, jakie propozycje poddaje się konsultacji, kogo one dotyczą, jakie pytania są zadawane oraz jaki jest czas i możliwe formy przedłożenia uwag, dobrze by znalazła się również informacja o przewidywanym terminie podjęcia decyzji w konsultowanej sprawie oraz miejscu, gdzie będzie można znaleźć podsumowanie konsultacji i informację zwrotną na temat przyjęcia bądź odrzucenia zgłoszonych uwag (nawet jeżeli zestawienia uwag publikowane są na stronie Rządowego Procesu Legislacyjnego, warto tę informację podać wprost wraz z adresem strony). W takim komunikacie powinna też być wskazana osoba odpowiedzialna za dany proces konsultacyjny wraz danymi kontaktowymi. W miarę możliwości, zapraszając do konsultacji należy poza udostępnieniem dokumentu sformułować pytania/dylematy, w których rozstrzygnięciu pomóc mają konsultacje.

O czym należy pamiętać na tym etapie?

  • wyborze kanałów dotarcia, by do komunikatu o konsultacjach miało szansę dotrzeć jak najszersze grono interesariuszy (zróżnicowane kanały komunikacji, sprofilowane pod kątem różnych grup)
  • stworzeniu zrozumiałego i precyzyjnego komunikatu:
    • o jest przedmiotem i celem konsultacji?
    • w jaki sposób (gdzie, kiedy, w jakiej formie) można wziąć udział w konsultacjach?
    • gdzie można uzyskać dodatkowe informacje na temat konsultacji i ich przedmiotu?

Czas trwania:

Działania informacyjne powinny rozpocząć się jeszcze przed rozpoczęciem samego etapu zasięgania opinii, np. na 7 dni przed jego oficjalnym ogłoszeniem. W przypadku, gdy informowanie o konsultacjach rozpoczyna się równolegle z samym zgłaszaniem opinii, działania takie powinny być szczególnie intensywne w pierwszych dniach od rozpoczęcia konsultacji oraz zostać powtórzone np. na 7 dni przed upływem terminu zgłaszania uwag.

Etap zasięgania opinii
Ten etap stanowi zasadniczą część procesu konsultacji publicznych – poznania opinii w danej sprawie, wypracowania rozwiązań lub stanowisk.
W zależności od skomplikowania przedmiotu konsultacji, ale też czasu, jaki można poświęcić na przeprowadzenie tego procesu, zasięganie opinii może uwzględniać różne metody – np. prowadzone równolegle spotkania konsultacyjne i zbieranie uwag na piśmie, spotkania konsultacyjne dedykowane wybranym grupom interesariuszy, których głos w konsultacjach jest szczególnie istotny z punktu widzenia przedmiotu konsultacji. W przypadku tematów, co do których można przewidywać bardzo duże zróżnicowanie opinii, należy zastanowić się nad zastosowaniem przynajmniej jednej metody, która umożliwia różnym stanowiskom wybrzmienie w trakcie osobistego spotkania reprezentujących je osób, np. w formie wysłuchania publicznego. Więcej informacji o możliwych metodach prowadzenia konsultacji znajduje się w części 5.3.
Jeżeli w ramach konsultacji zgłoszono nowe jakościowo postulaty, które warto dokładniej omówić, by móc wziąć je pod uwagę w pracach nad procedowanym projektem, można przeprowadzić zasięganie opinii dwuetapowo, np. po zebraniu uwag od szerokiego grona interesariuszy zorganizować spotkania konsultacyjne z tymi osobami, które zgłosiły konkretne, wymagające pogłębionej dyskusji postulaty.
Niezbędnym minimum powinno być zapewnienie możliwości zgłaszania uwag w ramach konsultacji drogą elektroniczną – poprzez e-mail lub w ramach jakiegoś rozwiązania online (formularza internetowego lub internetowej platformy do konsultacji, np. konsultacje.gov.pl). Wszystkie działania prowadzone w ramach konsultacji publicznych i ich podsumowania (w tym wszystkie zgłaszane uwagi) powinny zostać podane do publicznej wiadomości.
Poddając konsultacjom publicznym dokument (np. projekt aktu prawnego) należy dbać o to, aby był możliwie jasny, zwięzły, a także łatwo i szeroko dostępny. W przypadku, gdy przedmiotem konsultacji są dokumenty pisane skomplikowanym językiem, należy rozważyć sporządzanie przystępnych streszczeń w formie punktów, omówienia badań wspomagających stanowiska, przykładów, studiów przypadku, słowniczków pojęć etc. Dostępność dokumentu oznacza możliwość uzyskania zarówno tradycyjnej, papierowej formy dokumentu, jak i wersji elektronicznej (w formacie umożliwiającym przeszukiwanie treści pliku w programach komputerowych, a więc np. nie wyłącznie w formie skanu, ale też przeszukiwalnego pliku .pdf).
Na tym etapie kluczowe jest zadbanie o rozmaite szczegóły będące operacjonalizacją zasady powszechności konsultacji, a składające się na dostępność procesu dla różnych uczestników (dostosowanie pomieszczeń, w których odbywają się spotkania konsultacyjne do potrzeb osób niepełnosprawnych, możliwość zapoznania się z konsultowanym projektem w wersji przyjaznej dla osób niedowidzących itp.). Niezwykle istotne jest też zapewnienie odpowiedniego czasu na zgłaszanie opinii w konsultacjach.

Jak długo powinny trwać konsultacje?

Jak już wspomniano, Regulamin szczegółowo określa minimalny czas trwania opiniowania, uzgodnień i konsultacji publicznych. Wyznaczenie krótszego niż minimalny termin wymaga szczegółowego uzasadnienia. Należy zaznaczyć, że czas ten liczy się od udostępnienia projektu, czyli od momentu, w którym podmiot zainteresowany mógł się z nim zapoznać. W wypadku komunikacji elektronicznej moment ten nie budzi wątpliwości. Jednak w przypadku tradycyjnej, papierowej komunikacji adresat otrzyma informację dopiero po kilku dniach, dlatego należy w tym przypadku doliczyć po tygodniu na komunikację w każdą stronę.
Co do zasady, w przypadku projektu aktu normatywnego lub projektu założeń do projektu ustawy, czas konsultacji nie powinien być krótszy niż 14 dni, zalecane jest 21 dni. W przypadku projektu ustawy opracowywanego na podstawie założeń oraz projektu bez uprzedniego przyjętych założeń termin ten wydłuża się do 21 dni, podczas gdy w przypadku rozporządzeń termin ten jest krótszy – wynosi 10 dni.
Przedstawione powyżej terminy odnoszą się głównie do tradycyjnych i elektronicznych próśb o opinie. Inne metody konsultacji, szczególnie oparte na bezpośredniej komunikacji z interesariuszami, mogą wymagać innego, bardziej indywidualnie określonego czasu.

O czym należy pamiętać na tym etapie?

  • przemyślanym doborze metod konsultacji do tematu i grup interesariuszy
  • jasnym zakreśleniu ram działania: na jakim etapie procesu decyzyjnego znajduje się projekt, jaki jest możliwy zakres zmian w przedmiocie konsultacji, co stanie się dalej z efektami konsultacji
  • odpowiednim zaplanowaniu logistyki etapu: czasu trwania konsultacji, dostępności procesu dla różnych uczestników
  • minimum jednej formie zgłaszania opinii droga elektroniczną (online)

Czas trwania:

Zgodnie z Regulaminem czas ten nie powinien być krótszy niż 7 lub 14 dni (w zależności od aktu). Zalecany okres na zgłaszanie uwag w procesie konsultacji powinien trwać przynajmniej 21 dni.

Etap informacji zwrotnej
Na tym etapie organizator konsultacji publicznych powinien zdać relację z ich przebiegu - przekazać wszystkim zainteresowanym osobom podsumowanie efektów procesu konsultacyjnego oraz zapowiedzieć, co będzie się dalej działo z przedmiotem konsultacji.
Nadesłane stanowiska powinny podlegać wnikliwej analizie - uczestnicy konsultacji nie mogą spodziewać się, że organizatorzy konsultacji zgodzą się zawsze ze sformułowanymi przez nich opiniami, ale mają prawo oczekiwać, że uzyskają od nich merytoryczną odpowiedź na przedstawione opinie. Każdy uczestnik konsultacji powinien uzyskać dostęp do informacji zwrotnej na temat rezultatów procesu, w który się zaangażował – jeżeli istnieje taka możliwość, dobrze jeśli taka informacja trafia do każdego z uczestników indywidulanie (np. drogą powiadomienia mailowego – warto w tym celu wykorzystywać kontakty do uczestników zbierane w toku samego zasięgania opinii). Podstawą jest jednak upublicznienie podsumowania konsultacji w łatwo dostępnym miejscu, np. na stronie internetowej organizatora konsultacji. Najważniejsze, by do uczestników konsultacji dotarł komunikat, że podsumowanie jest już dostępne i gdzie można się z nim zapoznać.
Przebieg i efekty procesu konsultacji powinny zostać ujęte w raporcie podsumowującym, gdzie należy zamieścić m.in. odniesienie do poszczególnych uwag i podanie uzasadnienia dla ich odrzucenia. Nie ma przeciwskazań, by uwagi o podobnej wymowie traktować zbiorczo – istotne jest by każda jakościowo odrębna grupa uwag została opatrzona odpowiedzią ze strony organizatorów konsultacji. Jeżeli uwag wpłynęło bardzo dużo, należy przygotować streszczenie, gdzie zawarte zostaną najważniejsze kwestie poruszone w konsultacjach i zaprezentowano ostateczne decyzje co do ich przyjęcia bądź odrzucenia. W miarę możliwości, powinno się równolegle upublicznić zarówno odpowiedzi na zgłoszone uwagi, jak i ewentualnie zmienioną w procesie konsultacji wersję dokumentu stanowiącego przedmiot konsultacji.
Upublicznienie informacji zwrotnej na temat wyników konsultacji jest bardzo ważne nie tylko jeśli chodzi o podmioty które w nich uczestniczyły, ale także wszystkich innych zainteresowanych, którzy z różnych powodów mogli w samych konsultacjach nie wziąć udziału, ale interesują się danym tematem i będą poszukiwać informacji na temat przebiegu prac nad konsultowanym zagadnieniem. Za informację zwrotną w procesie konsultacji publicznych nie można uznać jedynie ogólnej formuły dziękującej za zainteresowanie i uczestnictwo w nich.

O czym należy pamiętać na tym etapie?

  • wykorzystaniu tych samych kanałów informowania poprzez które zapraszano do udziału w konsultacjach oraz skorzystanie z zebranych w trakcie zasięgania opinii kontaktów
  • informowaniu o: finalnym rezultacie i wykorzystaniu efektów wspólnej pracy (przyjęcie/odrzucenie zgłoszonych uwag), kolejnych krokach w procesie podejmowania decyzji

Czas trwania:

Podsumowanie konsultacji powinno zostać upublicznione w możliwie krótkim terminie, z zasady nie przekraczającym jednak 60 dni od daty zakończenia konsultacji.

Etap ewaluacji
Ewaluacja to próba oceny przeprowadzonego procesu: czy udało się osiągnąć założony przez organizatora cel procesu, jakie metody działania sprawdziły się, a jakie nie, ale także, co o samym procesie sądzą jego uczestnicy.
Każdy proces konsultacji powinien w wersji minimum zostać poddany wewnętrznej ewaluacji przez samych jego organizatorów. Należy określić. czy udało się dotrzeć do wszystkich interesariuszy, czy wiedza zebrana w trakcie konsultacji będzie przydatna w dalszych pracach nad projektem, czy sprawdziły się procedury wewnątrz instytucji i sposób prowadzenia dialogu. Efekty takiej analizy powinny zostać przekazane wszystkim osobom w danej instytucji, które mogą w przyszłości stanąć przed wyzwaniem związanym z prowadzeniem konsultacji publicznych.
W przypadku szczególnie złożonych procesów konsultacyjnych, a także ogólnie raz na jakiś czas w toku działania danej instytucji organizującej konsultacje publiczne, warto objąć proces konsultacji dokładniejszą, systematyczną ewaluacją – np. poświęcić czas na analizę danych o uczestnikach procesu i przebiegu poszczególnych etapów (ile głosów udało się zebrać, jak różnorodne grupy reprezentowali interesariusze, czy sprawdziły się kanały docierania z informacją itp.) lub wrócić do uczestników z pytaniem o ich ocenę doświadczenia uczestnictwa w konsultacjach, np. w formie krótkiej ankiety.
Wnioski z takiej ewaluacji pozwolą ocenić, na ile skuteczne są działania prowadzone w ramach konsultacji w danej instytucji i co warto w nich zmienić. Taka pogłębiona ewaluacja może zostać zlecona „na zewnątrz”, np. w formie badania ewaluacyjnego. Dogłębna ewaluacja powinna mieć charakter kroczący, tzn. badaniu powinno się poddawać na bieżąco poszczególne etapy procesu – jeszcze w trakcie ich trwania lub zaraz po ich zakończeniu. Takie podejście pozwala na wprowadzanie niezbędnych zmian jeszcze w procesu, np. po zakończeniu etapu konsultacji założeń do projektu, a przed konsultacjami samego projektu ustawy.

O czym należy pamiętać na tym etapie?

  • ocenie „wewnętrznej” (autorefleksji organizatorów konsultacji) i „zewnętrznej” (pytanie o zdanie uczestników konsultacji)
  • formułowaniu konkretnych pytań na które chce się znaleźć odpowiedź, np. czy spotkanie było dobrze zorganizowane? czy uczestnicy byli dobrze poinformowani? czy do wszystkich dotarła informacja zwrotna?

Czas trwania:

Działania ewaluacyjne powinny zostać przeprowadzone możliwie szybko po zakończeniu procesu konsultacji, aby zarówno organizatorzy, jak i uczestnicy mieli jeszcze w pamięci związane z tym doświadczenia. Ewaluacja krocząca (np. zbieranie danych liczbowych na temat przebiegu procesu) powinna toczyć się równolegle z całym procesem konsultacji.