Rada Legislacyjna

Artykuł przedstawia specyfikę prawa miejscowego, zwanego też prawem lokalnym bądź terenowym, na tle ogólnej charakterystyki systemu źródeł prawa, przeprowadzonej w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Punktem wyjścia jest analiza uregulowań rozdziału trzeciego konstytucji, który w polskim konstytucjonalizmie stanowi całkowite novum. Po raz pierwszy polski ustrojodawca zdecydował się bowiem przeprowadzić dość kompleksową, oczywiście jak na warunki konstytucji, specyfikację źródeł prawa i zrobił to w dodatku w osobnym, poświęconym tylko tej problematyce rozdziale. W doktrynie i w praktyce stosowania konstytucji konstytucjonalizacja problematyki źródeł prawa jest oceniana pozytywnie. Wskazuje się, że uporządkowała ona stan stanowienia i stosowania prawa, a zarazem była ważnym elementem tzw. internacjonalizacji konstytucji. Przy okazji reglamentacji źródeł prawa także prawo miejscowe po raz pierwszy uzyskało rangę prawa zakotwiczonego na poziomie konstytucji (jego dotychczasowe usytuowanie było efektem poglądów doktryny, orzecznictwa, a przede wszystkim praktyki tworzenia prawa). Zgodnie z konstytucją aktem prawa miejscowego jest akt:

1. powszechnie obowiązujący;
2. o lokalnym (terytorialnym) zakresie obowiązywania;
3. o charakterze podustawowym, stanowionym na podstawie i w granicach ustawy;
4. stanowiony przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej;
5. wymagający prawidłowego ogłoszenia.

Prawo miejscowe, stanowione m.in. przez organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego, zostało przez polskiego ustrojodawcę podniesione w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. do rangi źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym wszystkie szczeble polskiego samorządu nie są jedynie adresatem prawa tworzonego przez parlament, ale i same czynnie uczestniczą w jego tworzeniu. Należy wyraźnie stwierdzić, iż realizacja dużej części zadań spoczywających na samorządzie nie byłaby możliwa bez wykorzystania jego funkcji prawotwórczej. Uprawnienie organów jednostek samorządowych, a szczególnie organów stanowiących, w dziedzinie tworzenia prawa miejscowego jest nie do przecenienia. Jednak mimo ogromnej roli, jaką odgrywa prawo miejscowe w życiu nie tylko społeczności lokalnej, ale i całego kraju, widoczny jest po stronie polskiego ustawodawcy brak myśli przewodniej, która pomogłaby doprowadzić do kodyfikacji zagadnień tworzenia aktów prawa miejscowego. Uchwalenie w jednej ustawie jednolitych zasad działalności prawotwórczej organów samorządu terytorialnego wydaje się niezbędne i celowe.

Celem artykułu jest przedstawienie wymogów konstytucyjnych i formalnych dotyczących upoważnień ustawowych do wydania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Upoważnienia te wykazują bowiem wiele podobieństw do delegacji ustawowych, na podstawie których wydawane są rozporządzenia, a przy tym różnią się od upoważnień generalnych do wydania aktów prawa miejscowego o charakterze strukturalno-organizacyjnym. W opracowaniu zwrócono też uwagę na brak w Zasadach techniki prawodawczej reguł redagowania przepisów upoważniających do wydania aktów prawa miejscowego i potrzebę uzupełnienia tego braku.

Przedmiotem niniejszego artykułu będą kwestie związane ze stanowieniem aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym na szczeblu województwa, powiatu i gminy, które od wielu lat budzą duże zainteresowanie wśród doktryny, głównie ze względu na ich władczy charakter i stopień dolegliwości dla ich adresatów. Na początek zostanie poruszona kwestia umiejscowienia aktów prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, podstawy wydania tych aktów, ich nazw rodzajowych, a także wątpliwości, jakie wywołują niekiedy tego rodzaju regulacje w kontekście ograniczania konstytucyjnych praw i wolności. Główna część artykułu zostanie natomiast poświęcona zagadnieniu przesłanek stanowienia przepisów porządkowych określonych w ustawach ustrojowych, które w praktyce budzą duże wątpliwości ze względu na duży stopień ogólności użytych w nich określeń, czego wyrazem jest bogate orzecznictwo sądowe w tym zakresie. Analizie zostanie poddana przesłanka prawna (tzw. obiektywna), którą wyznacza nieostre sformułowanie „w zakresie nieuregulowanym w przepisach powszechnie obowiązujących”, znacznie utrudniające jej zastosowanie. Omówione zostaną również przesłanki faktyczne, określane mianem subiektywnych, do których zalicza się przesłankę faktycznej niezbędności regulacji oraz przesłankę faktycznego zagrożenia dla wartości podlegających ochronie, wskazanych w przepisach ustaw ustrojowych. Ocena tych przesłanek również bywa trudna dla organów posiadających kompetencję do tworzenia aktów prawa miejscowego o charakterze porządkowym ze względu na bardzo ocenny charakter użytych w przepisach określeń, podobnie jak ma to miejsce w przypadku przesłanki prawnej. Na zakończenie zostanie omówiona przesłanka terytorialna, która również potrafi sprawiać trudności organom wydającym przepisy porządkowe, czego przykładem są akty regulujące zagadnienia o zasięgu ogólnokrajowym zamiast lokalnym. W części zawierającej podsumowanie zostaną zaprezentowane postulaty de lege ferenda.