Opracowanie projektu rozporządzenia Rady Ministrów

Podmiotami uprawnionymi (zwanymi dalej również „organami uprawnionymi”, „organami wnioskującymi”, „autorami projektu”) do opracowania projektu rozporządzenia Rady Ministrów są:

• członek Rady Ministrów właściwy ze względu na materię, która ma zostać uregulowana tym aktem

Zakres działania (właściwości) poszczególnych ministrów został określony przez Prezesa Rady Ministrów w drodze tzw. rozporządzeń atrybucyjnych wydawanych na podstawie art. 33 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2021 r. poz. 178). W rozporządzeniach tych Prezes Rady Ministrów przypisał ministrom kierowanie poszczególnymi działami administracji rządowej, które wymienione zostały w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1220 i 2327 oraz z 2021 r. poz. 255 i 464). Ministrowie ci zwani są potocznie ministrami resortowymi lub ministrami działowymi¹⁾).

• Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów
• Prezes Rządowego Centrum Legislacji
• inny podmiot, jeżeli został on upoważniony przez Prezesa Rady Ministrów

Ponadto zauważenia wymaga, że projekt rozporządzenia Rady Ministrów zamiast właściwego ministra może opracować również centralny organ administracji rządowej podległy lub nadzorowany przez danego ministra, jeżeli otrzymał on od niego upoważnienie do opracowania projektu rozporządzenia Rady Ministrów, np. Prezes Głównego Urzędu Miar, jeżeli otrzymał upoważnienie od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, czy Główny Inspektor Sanitarny, który otrzymał upoważnienie od Ministra Zdrowia. Wykaz organów podległych danemu ministrowi lub przez niego nadzorowanych określają załączniki do rozporządzeń atrybucyjnych, które zostały wydane na podstawie art. 33 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że Regulamin pracy Rady Ministrów nie określa wymaganej formy upoważnienia dla centralnego organu administracji rządowej, z reguły jednak przyjmowana jest forma pisemna, która może mieć następującą postać:

 WZÓR UPOWAŻNIENIA

Na podstawie § 20 ust. 2 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2016 r. poz. 1006, z późn.. zm.) upoważniam …………………………………………………………… ………………………………………  do opracowania i prowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania projektu rozporządzenia Rady Ministrów ………………………………………………………………………………….

¹⁾ Na dzień 1 grudnia 2020 r. działa 16 ministrów działowych, którymi są: Minister Aktywów Państwowych, Minister Cyfryzacji, Minister do spraw Unii Europejskiej, Minister Edukacji i Nauki, Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, Minister Infrastruktury, Minister Klimatu i Środowiska, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, Minister Obrony Narodowej, Minister Rodziny i Polityki Społecznej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Minister Spraw Zagranicznych, Minister Sprawiedliwości, Minister Zdrowia.

• obowiązujących przepisów prawa

To przepis upoważniający wskazuje organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie do wydania rozporządzenia może mieć charakter obligatoryjny albo fakultatywny. Organ upoważniony będzie zobowiązany do wydania aktu wykonawczego, jeżeli jest to niezbędne do należytego funkcjonowania ustawy. Obowiązek ten wyrażony jest przez sformułowanie „Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, (…)”. Natomiast przez użycie sformułowania „Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, (…)” należy rozumieć uprawnienie Rady do wydania aktu wykonawczego. Dodatkowo zauważenia wymaga, że każdorazowa zmiana przepisu upoważniającego, czy to wyrażona wprost, czy też w sposób pośredni, polegająca na zmianie zakresu spraw przekazanych do uregulowania bądź wytycznych dotyczących treści aktu, skutkuje również koniecznością podjęcia prac legislacyjnych nad rozporządzeniem zmieniającym bądź nowym rozporządzeniem. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji w zakładce Publiczny Portal Informacji o Prawie (PPIoP), w module „Upoważnienia ustawowe”, dostępne są informacje dotyczące danych upoważnienia, danych ustawy, w której upoważnienie się znajduje, rodzaju aktu, do wydania którego został upoważniony organ, terminu wykonania upoważnienia, organu zobowiązanego do podjęcia działań, informacje o stanie prac legislacyjnych oraz informacje o zaległościach w wykonywaniu upoważnień.

• implementacji lub wykonania prawa Unii Europejskiej

Opracowując taki projekt rozporządzenia, należy mieć na uwadze termin wyznaczony przez przepisy unijne, np. przepisy dyrektywy określają wprost, w jakim terminie powinno nastąpić wydanie aktu normatywnego, którego zadaniem jest implementacja dyrektywy. Tym samym podmiot opracowujący tego typu akt powinien stworzyć taki kalendarz prac legislacyjnych nad projektem, który zapewniałby dotrzymanie terminu określonego w przepisach unijnych. Szczegółowe informacje dotyczące transpozycji prawa unijnego można znaleźć w powszechnie dostępnym elektronicznym systemie transpozycji prawa europejskiego na stronie https://estep.kprm.gov.pl/mz-citizen-web/home.seam.

• realizacji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego

Opracowując projekt wykonujący wyrok Trybunału, należy mieć na uwadze przede wszystkim dwie okoliczności. Po pierwsze, czy wskutek wyroku powstanie luka w prawie, która uzasadnia pilne podjęcie prac legislacyjnych. Po drugie, czy wydając orzeczenie, Trybunał nie orzekł o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny. Zgodnie z obowiązującymi przepisami orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który jednak nie może przekroczyć dwunastu miesięcy, gdy chodzi o inny akt normatywny niż ustawa, np. rozporządzenie. Tym samym prace legislacyjne podjęte w celu wykonania wyroku powinny mieścić się w terminie odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu. Informację o wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzających niezgodność przepisu z Konstytucją, uwzględniającą stan ich wykonania można znaleźć w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji w zakładce Publiczny Portal Informacji o Prawie (PPIoP), w module „Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego”, na stronie http//ppiop.rcl.gov.pl.

• dokonanych analiz i oceny stanu prawnego lub sytuacji społeczno-gospodarczej, których wynik uzasadnia podjęcie odpowiednich działań legislacyjnych

W omawianym przypadku podstawę do rozpoczęcia prac legislacyjnych mogą stanowić wyniki przeprowadzonych prekonsultacji. Organ zobowiązany do opracowania projektu rozporządzenia może bowiem podjąć decyzję o przeprowadzeniu prekonsultacji, polegających na wstępnym skonsultowaniu problemów lub zagadnień z określonych dziedzin, będących przedmiotem planowanego projektu rozporządzenia. W ramach prekonsultacji organ wnioskujący dokonuje również oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych projektowanej regulacji. Zakres dokonywania oceny ustala się w zależności od rodzaju dokumentu oraz przedmiotu i zasięgu oddziaływania projektowanych regulacji. Natomiast uzyskane wyniki prekonsultacji należy następnie przedstawić w Ocenie skutków regulacji opracowanej do projektu rozporządzenia.

• innych przyczyn uzasadniających podjęcie prac legislacyjnych

Jako przykład można wskazać, że podstawę podjęcia prac legislacyjnych może stanowić zaistnienie pewnych zdarzeń, których skutki uzasadniają opracowanie nowego aktu rozporządzenia lub nowelizacji obowiązującego. Należy jednak pamiętać, że projektowane regulacje powinny mieścić się w zakresie wskazanym przez upoważnienie ustawowe, np. zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1897) Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, może wprowadzić stan klęski żywiołowej z własnej inicjatywy lub na wniosek właściwego wojewody.

Przed rozpoczęciem prac nad projektem rozporządzenia podmiot uprawniony do jego opracowania dokonuje oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych w związku z wejściem w życie proponowanych rozwiązań. Ocena ta dokonywana jest w oparciu o wytyczne ustalone przez Radę Ministrów lub jej organ pomocniczy. Zakres dokonywania oceny powinien być ustalany w zależności od rodzaju dokumentu oraz przedmiotu i zasięgu oddziaływania projektowanych regulacji. Wytyczne do oceny skutków regulacji (OSR) dostępne są na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji (pod adresem: https://www.rcl.gov.pl/book/wytyczne). Powyższy dokument zawiera informacje, jak krok po kroku stworzyć rzetelną ocenę skutków regulacji projektowanych rozwiązań. Warto podkreślić, że sporządzana ocena skutków społeczno-gospodarczych stanowi pomocny instrument przy podejmowaniu decyzji o zasadności podjęcia prac legislacyjnych i o kierunku tych prac.

• wniosek o wprowadzenie projektu rozporządzenia do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów

Organ wnioskujący składa wniosek o wprowadzenie projektu rozporządzenia Rady Ministrów do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów.

We wniosku o wprowadzenie projektu rozporządzenia Rady Ministrów do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów określa się cele projektu, proponowane środki ich realizacji, przewidywane oddziaływanie nowych regulacji prawnych na życie społeczne, a także spodziewane skutki i następstwa projektowanych regulacji oraz sposoby mierzenia ich efektów.

Wniosek należy składać na formularzu, którego wzór dostępny jest w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Do wniosku należy dołączyć ocenę przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych oraz projekt, którego dotyczy wniosek.

Wniosek o wprowadzenie projektu rozporządzenia Rady Ministrów do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów rozpatruje Zespół do spraw Programowania Prac Rządu.

• Sporządzenie tekstu projektu rozporządzenia Rady Ministrów

Opracowanie projektu rozporządzenia Rady Ministrów następuje wraz z opracowaniem wniosku o wprowadzenie projektu do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów.

Organ wnioskujący opracowuje projekt rozporządzenia, obok materii właściwej ze względu na przedmiot projektu, a także przedmiot ustawy, w której zawarte zostało upoważnienie do wydania tego aktu, powinien mieć na względzie również inne regulacje, w tym przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, które należy wziąć pod uwagę, konstruując przepisy aktu wykonawczego. Przykładowo przepisami takimi będą art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Ponadto przy opracowywaniu projektu rozporządzenia należy mieć na uwadze przepisy uchwały nr 20 Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie zaleceń ujednolicenia terminów wejścia w życie niektórych aktów normatywnych (M.P. poz. 205).

Dodatkowo redakcja przepisów prawnych powinna uwzględniać zasady techniki prawodawczej ustalone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), a także wytyczne dotyczące niektórych zagadnień legislacyjnych oraz językowych zebrane w zbiorze pt. Dobre praktyki legislacyjne, które są udostępnione na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji.

W celu zapewnienia jednolitej postaci projektów aktów normatywnych projekt rozporządzenia należy opracować w specjalnie do tego przygotowanym szablonie projektu aktu prawnego, który można pobrać ze strony Rządowego Centrum Legislacji.

• Sporządzenie uzasadnienia projektu

Nieodzownym elementem opracowania każdego projektu rozporządzenia jest również obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia. Uzasadnienie sporządza organ uprawniony do opracowania projektu rozporządzenia. Uzasadnienie składa się z „części właściwej” oraz z oceny skutków regulacji (OSR).

• „Część właściwa” uzasadnienia

W „części właściwej” uzasadnieniu projektu ustawy powinny znaleźć się informacje dotyczące:

• wyjaśnienia potrzeby i celu wydania aktu,
• przedstawienia rzeczywistego (faktycznego) stanu w dziedzinie, która ma zostać uregulowana,
• wskazania różnic pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym (przewidywanych skutków prawnych wejścia aktu w życie),
• przedstawienia projektu właściwym organom i instytucjom Unii Europejskiej, w tym Europejskiemu Bankowi Centralnemu, w celu uzyskania opinii, dokonania powiadomienia, konsultacji albo uzgodnienia, jeżeli obowiązek taki wynika z odrębnych przepisów.

Uzasadnienie projektu ustawy powinno zawierać również:

• oświadczenie organu wnioskującego co do zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej, które może przybrać następującą formę: Przedkładany projekt ustawy jest zgodny z prawem Unii Europejskiej,
• ocenę organu uprawnionego do opracowania projektu ustawy, czy projekt ten podlega notyfikacji zgodnie z przepisami dotyczącymi funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, np. Projektowana ustawa nie podlega notyfikacji zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych albo Projektowana ustawa podlega notyfikacji zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych.
• OSR

OSR stanowi odrębną część uzasadnienia i jest sporządzana na gotowym formularzu, którego wzór Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zamieścił w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (§ 28 ust. 1 i 5 Regulaminu). Formularz do OSR zawiera objaśnienia, które ułatwiają wypełnienie poszczególnych pól. W tym miejscu zauważenia wymaga, że przepisy Regulaminu pracy Rady Ministrów w zakresie sporządzania OSR wskazują jedynie minimum danych, jakie powinna zawierać OSR (§ 28 ust. 2 Regulaminu). Natomiast formularz do sporządzania OSR został tak zbudowany, aby organ uprawniony mógł umieścić w nim szereg innych informacji, które mają wpływ na sporządzenie rzetelnej i jak najbardziej wiarygodnej OSR.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że jeżeli jednym projektem dokonuje się zmian większej liczby ustaw, to OSR powinna odnosić się do tej ustawy, w której wprowadzone zostaną zasadnicze zmiany. W takim przypadku można zrezygnować z opisywania w OSR zmian dokonywanych w innych ustawach, które mają jedynie charakter wynikowy w stosunku do podlegającej nowelizacji ustawy głównej. Koordynację sporządzania OSR zapewnia osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów, zwana dalej „koordynatorem OSR”.

Jeżeli projekt rozporządzenia ma na celu wdrożenie prawa Unii Europejskiej, to organ uprawniony dodatkowo zobowiązany jest dołączyć do projektu:

• tabelę zgodności, czyli tabelaryczne zestawienie przepisów dyrektywy lub dyrektyw, które są wdrażane projektem rozporządzenia, oraz projektowanych przepisów prawa. Wzór tabeli zgodności określony został w załączniku do niniejszego opracowania,
• wyjaśnienie określające przyczyny wejścia w życie projektu rozporządzenia lub niektórych jego przepisów w danym terminie oraz zawierające informacje, czy proponowany termin wejścia w życie rozporządzenia uwzględnia wymogi w zakresie terminów wdrożenia dyrektywy lub dyrektyw.

VI. Ostatnią czynnością dokonywaną w ramach etapu opracowania projektu rozporządzenia jest umieszczenie pod tekstem projektu rozporządzenia

• 1) sformułowania (w formie pieczątki, nadruku lub dopisku), że został on opracowany pod względem prawnym, legislacyjnym i redakcyjnym,
• podpisu kierownika właściwej w sprawach legislacji komórki organizacyjnej sprawującej obsługę organu wnioskującego.