Opracowanie projektu ustawy

• członkowie Rady Ministrów właściwi ze względu na materię, która ma zostać uregulowana tym aktem

Zakres działania (właściwość) poszczególnych ministrów został określony przez Prezesa Rady Ministrów w drodze tzw. rozporządzeń atrybucyjnych wydawanych na podstawie art. 33 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2021 r. poz. 178). W rozporządzeniach tych Prezes Rady Ministrów przypisał ministrom kierowanie poszczególnymi działami administracji rządowej, które wymienione zostały w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1220 i 2327 oraz z 2021 r. poz. 255 i 464). Ministrowie ci zwani są potocznie ministrami resortowymi lub ministrami działowymi¹⁾).

• Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów
• Prezes Rządowego Centrum Legislacji
• inny podmiot, jeżeli został on upoważniony przez Prezesa Rady Ministrów

Podmiotem upoważnionym do opracowania projektu ustawy może być każdy podmiot podległy Prezesowi Rady Ministrów. Podmiot ten może zostać upoważniony do opracowania projektu ustawy w zakresie i przedmiocie wskazanym przez Prezesa Rady Ministrów. Z uwagi na fakt, że Prezes Rady Ministrów dysponuje swobodą w zakresie wskazania podmiotu upoważnionego do opracowania konkretnego projektu ustawy, zaznaczenia wymaga, że stworzenie katalogu wyczerpującego w tym zakresie nie jest możliwie. Tym samym jedynie jako przykład można wskazać, że podmiotami upoważnionymi przez Prezesa Rady Ministrów do opracowania projektu ustawy, a następnie jego przedłożenia pod obrady właściwych komitetów, Stałego Komitetu Rady Ministrów, komisji prawniczej oraz Rady Ministrów mogą być Prezes Rządowego Centrum Legislacji oraz Prezes Głównego Urzędu Statystycznego. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że upoważnienie to nie zawsze musi mieć formę pisemną, w szczególności jeżeli istnieje pilna konieczność opracowania projektu ustawy (tzw. ustawa incydentalna).

• inny podmiot, jeżeli upoważnienie to wynika z odrębnych przepisów prawa, w szczególności upoważniony w tym zakresie pełnomocnik Rządu

Upoważnienie podmiotu do opracowania projektu ustawy może wynikać również z przepisów odrębnych. Zaznaczenia jednak wymaga, że podmioty te posiadają prawo do opracowania projektu ustawy w ściśle określonym przez akt normatywny zakresie, np. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych dysponuje prawem opracowywania projektów ustaw, ale tylko w zakresie tematyki, która dotyczy zamówień publicznych. Przykładowy katalog podmiotów, które posiadają upoważnienie do opracowania projektu ustawy został określony w załączniku do niniejszego opracowania.

• centralny organ administracji rządowej podległy ministrowi lub nadzorowany przez ministra

Podmiotem uprawnionym do opracowania projektu ustawy może być również centralny organ administracji rządowej podległy ministrowi lub nadzorowany przez ministra, jeżeli otrzymał on od niego upoważnienie do opracowania projektu ustawy, np. Prezes Głównego Urzędu Miar, jeżeli otrzymał upoważnienie od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, czy Główny Inspektor Sanitarny, który otrzymał upoważnienie od Ministra Zdrowia. Wykaz organów podległych ministrowi lub nadzorowanych przez ministra określają załączniki do rozporządzeń atrybucyjnych, które zostały wydane na podstawie art. 33 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że Regulamin pracy Rady Ministrów nie określa wymaganej formy upoważnienia dla centralnego organu administracji rządowej, z reguły jednak przyjmowana jest forma pisemna, która może mieć następującą postać:

 WZÓR UPOWAŻNIENIA

Na podstawie § 20 ust. 2 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2016 r. poz. 1006, z późn.. zm.) upoważniam …………………………………………………………………………………………………… do opracowania i prowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania projektu ustawy………………………………………………………………………………….

¹⁾ Na dzień 1 grudnia 2020 r. działa 16 ministrów działowych, którymi są: Minister Aktywów Państwowych, Minister Cyfryzacji, Minister do spraw Unii Europejskiej, Minister Edukacji i Nauki, Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, Minister Infrastruktury, Minister Klimatu i Środowiska, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, Minister Obrony Narodowej, Minister Rodziny i Polityki Społecznej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Minister Spraw Zagranicznych, Minister Sprawiedliwości, Minister Zdrowia.

Konieczność opracowania projektu ustawy może wynikać z:

• obowiązujących przepisów prawa

Na przykład przepisy Konstytucji RP wprost wskazują, jakie kwestie powinny zostać uregulowane w akcie o randze ustawy, np. z przepisów tych wynika obowiązek opracowania i uchwalenia budżetu państwa na rok budżetowy w formie ustawy budżetowej.

• wdrożenia lub wykonania prawa Unii Europejskiej

Opracowując taki projekt ustawy, należy mieć na uwadze termin wyznaczony przez przepisy unijne, np. przepisy dyrektywy określają wprost, w jakim terminie powinno nastąpić wydanie aktu normatywnego, którego zadaniem jest implementacja dyrektywy. Tym samym podmiot opracowujący tego typu akt powinien stworzyć taki kalendarz prac legislacyjnych nad projektem, który zapewniałby dotrzymanie terminu określonego w przepisach unijnych. Określając kalendarz prac legislacyjnych, należy mieć na uwadze nie tylko rządowy etap legislacyjny projektu, ale również parlamentarny, a także czas konieczny na podpisanie ustawy przez Prezydenta oraz jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Szczegółowe informacje dotyczące transpozycji prawa unijnego można znaleźć w powszechnie dostępnym elektronicznym systemie transpozycji prawa europejskiego na stronie https://estep.kprm.gov.pl/mz-citizen-web/home.seam.

• realizacji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego

Opracowując projekt wykonujący wyrok Trybunału, należy mieć na uwadze przede wszystkim dwie okoliczności. Po pierwsze, czy wskutek wyroku powstanie luka w prawie, która uzasadnia pilne podjęcie prac legislacyjnych. Po drugie, czy wydając orzeczenie, Trybunał nie orzekł o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny. Zgodnie z obowiązującymi przepisami orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który jednak nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę. Tym samym prace legislacyjne podjęte w celu wykonania wyroku powinny mieścić się w terminie odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu. Informację o wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzających niezgodność przepisu z Konstytucją, uwzględniającą stan ich wykonania, można znaleźć w Biuletynie Informacji Publicznej Rządowego Centrum Legislacji w zakładce Publiczny Portal Informacji o Prawie (PPIoP), na stronie http//ppiop.rcl.gov.pl.

• przyjętych strategii lub programów
• dokonanych analiz i oceny stanu prawnego lub sytuacji społeczno-gospodarczej, których wynik uzasadnia podjęcie odpowiednich działań legislacyjnych

W omawianym przypadku podstawę do rozpoczęcia prac legislacyjnych mogą stanowić wyniki przeprowadzonych prekonsultacji. Organ zobowiązany do opracowania projektu ustawy może bowiem podjąć decyzję o przeprowadzeniu prekonsultacji, polegających na wstępnym skonsultowaniu problemów lub zagadnień z określonych dziedzin, będących przedmiotem planowanego projektu ustawy. W ramach prekonsultacji organ wnioskujący dokonuje również oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych projektowanej regulacji. Zakres dokonywania oceny ustala się w zależności od rodzaju dokumentu oraz przedmiotu i zasięgu oddziaływania projektowanych regulacji. Natomiast uzyskane wyniki prekonsultacji należy następnie przedstawić w ocenie skutków regulacji, opracowanej do projektu ustawy.

• innych przyczyn uzasadniających podjęcie prac legislacyjnych

Jako przykład można wskazać, że podstawę podjęcia prac legislacyjnych może stanowić zaistnienie pewnych zdarzeń, które uzasadniają opracowanie aktu incydentalnego. Aktami tego rodzaju były: ustawa z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z maja i czerwca 2010 r. czy ustawa z dnia 28 czerwca 2012 r. o spłacie niektórych niezaspokojonych należności przedsiębiorców, wynikających z realizacji udzielonych zamówień publicznych. Kolejnym przykładem podstawy podjęcia prac legislacyjnych może być zapowiedź przygotowania zmian w konkretnej ustawie wynikająca z exposé Prezesa Rady Ministrów.

• OSR ex post

Członek Rady Ministrów właściwy w sprawach regulowanych danym aktem normatywnym przygotowuje ocenę jego funkcjonowania, zwaną dalej „OSR ex post”, jeżeli wystąpi o to organ wskazany w § 152 ust. 1 pkt 1 Regulaminu pracy Rady Ministrów (Rada Ministrów lub jej organ pomocniczy, Pełnomocnik Prezesa Rady Ministrów – Szef Centrum Analiz Strategicznych, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców w przypadku wskazanym w ustawie z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz Prezes Rządowego Centrum Legislacji). OSR ex post jest opracowywana w przypadku, gdy wynika to z oceny skutków regulacji sporządzonej do ustawy przyjętej przez Radę Ministrów. W OSR ex post zawiera się m.in. wnioski z funkcjonowania ocenianej ustawy, a także rekomendację członka Rady Ministrów w kwestii ewentualnej konieczności podjęcia działań korygujących, w szczególności przeprowadzenia nowelizacji tej ustawy.

Dokonanie oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych

Przed rozpoczęciem prac nad projektem ustawy podmiot uprawniony do jego opracowania dokonuje oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych w związku z wejściem w życie proponowanych rozwiązań. Ocena ta dokonywana jest w oparciu o wytyczne ustalone przez Radę Ministrów lub jej organ pomocniczy. Zakres dokonywania oceny powinien być ustalany w zależności od rodzaju dokumentu oraz przedmiotu i zasięgu oddziaływania projektowanych regulacji. Wytyczne do oceny skutków regulacji (OSR) dostępne są na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji (pod adresem: https://www.rcl.gov.pl/book/wytyczne). Powyższy dokument zawiera informacje, jak krok po kroku stworzyć rzetelną ocenę skutków regulacji projektowanych rozwiązań. Warto podkreślić, że sporządzana ocena skutków społeczno-gospodarczych stanowi pomocny instrument przy podejmowaniu decyzji o zasadności podjęcia prac legislacyjnych i o kierunku tych prac.

We wniosku o wprowadzenie projektu ustawy do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów określa się cele projektu, proponowane środki realizacji, przewidywane oddziaływanie nowych regulacji prawnych na życie społeczne, a także spodziewane skutki i następstwa projektowanych regulacji oraz sposoby mierzenia ich efektów.

Wniosek należy składać na formularzu, którego wzór dostępny jest w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Do wniosku należy dołączyć ocenę przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych.

Wniosek o wprowadzenie projektu ustawy do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów rozpatruje Zespół do spraw Programowania Prac Rządu. W toku rozpatrywania tego wniosku Prezes Rady Ministrów albo działający z jego upoważnienia Zespół do spraw Programowania Prac Rządu może postanowić o powierzeniu opracowania projektu ustawy innemu podmiotowi niż organ wnioskujący, w szczególności Rządowemu Centrum Legislacji.

W takim przypadku organ wnioskujący współpracuje z podmiotem, któremu powierzono opracowanie projektu ustawy, i udziela mu pomocy. W szczególności organ wnioskujący udostępnia informacje i dokumenty oraz przekazuje szczegółowe propozycje rozwiązań niezbędnych do opracowania projektu.

Po opracowaniu projektu ustawy we wskazanym powyżej trybie podmiot opracowujący projektu ustawy przekazuje go organowi wnioskującemu, który kieruje go do dalszych prac legislacyjnych po jego odpowiednim uzupełnieniu, w szczególności po sporządzeniu i dołączeniu do projektu ustawy jego uzasadnienia wraz z oceną skutków regulacji przedstawiającą wyniki oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych. Zmiany w takim projekcie ustawy organ wnioskujący wprowadza we współpracy z podmiotem, który opracował projekt ustawy.

• Sporządzenie tekstu projektu ustawy

Organ wnioskujący opracowuje projekt ustawy, mając na względzie obok materii właściwej ze względu na przedmiot projektu również inne regulacje, w tym przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, które muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści projektu. Przykładowo przepisem takim będzie art. 50 ust. 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305), a także art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).

Dodatkowo redakcja przepisów prawnych powinna uwzględniać zasady techniki prawodawczej ustalone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), a także wytyczne dotyczące niektórych zagadnień legislacyjnych oraz językowych zebrane w zbiorze pt. Dobre praktyki legislacyjne, które udostępnione są na stronie Rządowego Centrum Legislacji.

W celu zapewnienia jednolitej postaci projektów aktów normatywnych projekt ustawy należy opracować w specjalnie do tego przygotowanym szablonie projektu aktu prawnego, który można pobrać ze strony Rządowego Centrum Legislacji.

• Sporządzenie uzasadnienia projektu

Nieodzownym elementem opracowania każdego projektu ustawy jest również obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia. Uzasadnienie sporządza organ uprawniony do opracowania projektu ustawy. Składa się ono z „części właściwej” oraz z oceny skutków regulacji (OSR).

• „Część właściwa” uzasadnienia

W „części właściwej” uzasadnieniu projektu ustawy powinny znaleźć się informacje dotyczące:

• wyjaśnienia potrzeby i celu wydania aktu,
• przedstawienia rzeczywistego (faktycznego) stanu w dziedzinie, która ma zostać uregulowana,
• wskazania różnic pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym (przewidywanych skutków prawnych wejścia aktu w życie),
• przedstawienia projektu właściwym organom i instytucjom Unii Europejskiej, w tym Europejskiemu Bankowi Centralnemu, w celu uzyskania opinii, dokonania powiadomienia, konsultacji albo uzgodnienia, jeżeli obowiązek taki wynika z odrębnych przepisów.

Uzasadnienie projektu ustawy powinno zawierać również:

• oświadczenie organu wnioskującego co do zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej, które może przybrać następującą formę: Przedkładany projekt ustawy jest zgodny z prawem Unii Europejskiej,
• ocenę organu uprawnionego do opracowania projektu ustawy, czy projekt ten podlega notyfikacji zgodnie z przepisami dotyczącymi funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, np. Projektowana ustawa nie podlega notyfikacji zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych albo Projektowana ustawa podlega notyfikacji zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych.
• OSR

OSR stanowi odrębną część uzasadnienia i jest sporządzana na gotowym formularzu, którego wzór Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zamieścił w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (§ 28 ust. 1 i 5 Regulaminu). Formularz do OSR zawiera objaśnienia, które ułatwiają wypełnienie poszczególnych pól. W tym miejscu zauważenia wymaga, że przepisy Regulaminu pracy Rady Ministrów w zakresie sporządzania OSR wskazują jedynie minimum danych, jakie powinna zawierać OSR (§ 28 ust. 2 Regulaminu). Natomiast formularz do sporządzania OSR został tak zbudowany, aby organ uprawniony mógł umieścić w nim szereg innych informacji, które mają wpływ na sporządzenie rzetelnej i jak najbardziej wiarygodnej OSR.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że jeżeli jednym projektem dokonuje się zmian większej liczby ustaw, to OSR powinna odnosić się do tej ustawy, w której wprowadzone zostaną zasadnicze zmiany. W takim przypadku można zrezygnować z opisywania w OSR zmian dokonywanych w innych ustawach, które mają jedynie charakter wynikowy w stosunku do podlegającej nowelizacji ustawy głównej. Koordynację sporządzania OSR zapewnia osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów, zwana dalej „koordynatorem OSR”.

Jeżeli projekt ustawy ma na celu wdrożenie prawa Unii Europejskiej wówczas organ uprawniony dodatkowo jest zobowiązany dołączyć do projektu:

• tabelę zgodności, czyli tabelaryczne zestawienie przepisów dyrektywy lub dyrektyw, które są wdrażane projektem ustawy oraz projektowanych przepisów prawa. Tabelę zgodności można wygenerować również przy pomocy systemu e-step, do którego dostęp posiadają jedynie uprawnieni urzędnicy po zalogowaniu się do systemu. Wzór tabeli zgodności określony został w załączniku do niniejszego opracowania,
• wyjaśnienie określające przyczyny wejścia w życie projektu ustawy lub niektórych jej przepisów w danym terminie oraz zawierające informacje, czy proponowany termin wejścia w życie ustawy uwzględnia wymogi w zakresie terminów wdrażania dyrektywy lub dyrektyw,
• odwróconą tabelę zgodności, czyli tabelaryczne zestawienie projektowanych przepisów, które wykraczają poza cel wdrożenia prawa Unii Europejskiej, wraz z uzasadnieniem konieczności objęcia ich zakresem opracowanego projektu. Taka sytuacja dopuszczalna jest jednak wyjątkowo – tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Wzór odwróconej tabeli zgodności określony został w załączniku do niniejszego opracowania.

VII. Ostatnią czynnością dokonywaną, w ramach etapu opracowania projektu ustawy jest umieszczenie pod tekstem projektu ustawy:

• sformułowania (w formie pieczątki, nadruku lub dopisku), że został on opracowany pod względem prawnym, legislacyjnym i redakcyjnym,
• podpisu kierownika właściwej w sprawach legislacji komórki organizacyjnej sprawującej obsługę organu wnioskującego.