Uzgodnienia, konsultacje publiczne lub opiniowanie

Etap ten składa się z trzech odrębnych procesów, tj. uzgadniania, konsultacji publicznych i opiniowania, przy czym Regulamin pracy Rady Ministrów nie określa kolejności ich przeprowadzania, pozostawiając to do wyłącznej decyzji organu wnioskującego, który może zdecydować również o ich łącznym procedowaniu. Jednocześnie zauważenia wymaga, że w przypadku gdy w wyniku któregoś z tych procesów projekt zarządzenia ulegnie zasadniczym zmianom, wówczas organ wnioskujący ma możliwość powtórzenia tych procesów (wszystkich lub tylko niektórych). Powyższa sytuacja będzie miała miejsce zwłaszcza w przypadku, gdy projekt zarządzenia ulegnie znacznym zmianom w wyniku uwzględnienia uwag zgłoszonych w ramach innego procesu.

Wyodrębnienie w ramach etapu kilku procesów miało na celu zaznaczenie odrębności właściwych dla każdego z nich.

Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że z uwagi na wewnętrzny charakter aktu, jakim jest zarządzenie Prezesa Rady Ministrów, co do zasady projekt zarządzenia będzie podlegał przede wszystkim procesowi uzgadniania (z członkami Rady Ministrów, Szefem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Rządowym Centrum Legislacji). Dodatkowo należy wskazać, że z uwagi na zakres podmiotowy oraz przedmiotowy projektowanego zarządzenia może wystąpić również konieczność przekazania go do zaopiniowania innym podmiotom, wchodzącym w skład szeroko rozumianej administracji rządowej, których sfery działania dotyczy projekt, stosując odpowiednio § 38 ust. 1 Regulaminu.

Organ wnioskujący, mając na względzie treść projektu zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, a także uwzględniając inne okoliczności, w szczególności znaczenie projektu czy stopień jego złożoności, może przedstawić projekt zarządzenia do konsultacji publicznych, stosując odpowiednio § 36 ust. 1 Regulaminu. Wydaje się jednak, że z uwagi na wewnętrzny charakter aktu, jakim jest zarządzenie Prezesa Rady Ministrów, omawiana sytuacja w praktyce będzie występowała sporadycznie.

Podmiotem uprawnionym do przeprowadzenia etapu uzgodnień, konsultacji publicznych lub opiniowania projektu ustawy jest organ wnioskujący.

Projekt zarządzenia Prezesa Rady Ministrów podlega obligatoryjnym uzgodnieniom z członkami Rady Ministrów oraz z Szefem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, a także z Rządowym Centrum Legislacji, ale tylko pod względem prawnym.

Organ wnioskujący, przedstawiając projekt zarządzenia Prezesa Rady Ministrów do uzgodnień, na gruncie Regulaminu pracy Rady Ministrów, nie jest zobowiązany do kierowania odrębnego pisma do koordynatora OSR o dokonanie oceny OSR, gdyż podmiot ten zobowiązany jest do wyrażenia przedmiotowej opinii w ramach przedstawiania stanowiska w procesie uzgodnień.

Organ wnioskujący przedstawia projekt zarządzenia w ramach procesu opiniowania Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz innym organom administracji rządowej lub innym organom i instytucjom państwowym, których zakresu działania dotyczy projekt, a także podmiotom, które posiadają prawo opiniowania projektów na podstawie odrębnych przepisów.

Proces ten (podobnie jak proces uzgodnień) jest obligatoryjny. Należy jednak zauważyć, iż ze względu na wewnętrzny charakter projektowanego aktu będzie on przekazywany przede wszystkim podmiotom z kręgu administracji rządowej, których zakresu działania dotyczy projekt, tj. podmiotom, które są podległe Prezesowi Rady Ministrów lub przez niego nadzorowane.

Projekt zarządzenia przedstawiany jest przy piśmie przewodnim podmiotom wskazanym w rozdzielniku. Zasadne jest, aby organ uprawniony oddzielnie opracował pismo przewodnie kierowane do uzgodnień oraz pismo przewodnie kierowane do podmiotów w ramach opiniowania.

W piśmie przewodnim zazwyczaj wskazuje się następujące informacje:

• podstawę prawną skierowania projektu do uzgodnień lub opiniowania,
• informację o stanowisku koordynatora OSR dotyczącym OSR w przypadku, o którym mowa w § 33 ust. 2 Regulaminu,
• informację o upoważnieniu przez ministra centralnego organu administracji rządowej jemu podległego lub przez niego nadzorowanego do opracowania projektu zarządzenia i prowadzenia procesu uzgodnień,
• potrzebę opracowania projektu zarządzenia, która może wynikać w szczególności z przyjętej strategii lub programu,
• termin na zajęcie stanowiska, który powinien uwzględniać przedmiot, zakres i objętość projektu, zakres podmiotów, na które oddziałuje, oraz pilność sprawy. Termin ten powinien być wyznaczany indywidualnie dla każdego projektu zarządzenia, nie może być on jednak krótszy niż 10 dni od udostępnienia projektu. Wyjątkowo dopuszcza się wyznaczenie krótszego terminu niż 10 dni, jednakże wymaga to szczegółowego uzasadnienia (§ 133 w zw. z § 139 Regulaminu).

Jeżeli skutki nieprzedstawienia stanowiska nie wynikają z przepisów odrębnych, organ uprawniony, w piśmie przewodnim do opracowania projektu zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, może zawrzeć klauzulę, iż nieprzedstawienie stanowiska w wyznaczonym terminie uzna za uzgodnienie treści projektu lub przedstawienie opinii pozytywnej.

Projektów zarządzeń Prezesa Rady Ministrów nie należy umieszczać w serwisie Rządowy Proces Legislacyjny (RPL), gdyż system ten oraz przepisy Regulaminu pracy Rady Ministrów przewidują ściśle określony katalog projektów dokumentów rządowych, które umieszczane są w tym systemie. Niemniej jednak mając na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zgodnie z którymi udostępnieniu podlega każda informacja publiczna dotycząca projektów aktów normatywnych, zalecane jest udostępnienie także projektu zarządzenia w Biuletynie Informacji Publicznej organu, który opracował ten projekt.

W ramach uzgodnień członkowie Rady Ministrów, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Prezes Rządowego Centrum Legislacji przedstawiają uwagi do projektu zarządzenia. Do otrzymanego projektu zarządzenia minister właściwy do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (jeżeli podmioty uprawnione wystąpiły o sporządzenie takiej opinii) oraz koordynator OSR (jeżeli o opinię taką nie zwróciła się już wcześniej Rada Ministrów lub jej organ pomocniczy) przedstawiają dodatkowo stanowisko dotyczące odpowiednio: zgodności projektu z prawem UE oraz OSR.

Minister właściwy do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej może z własnej inicjatywy przedstawić opinię o zgodności z prawem Unii Europejskiej każdego projektu zarządzenia.

Członek Rady Ministrów przedstawia stanowisko do projektu zarządzenia przede wszystkim w zakresie swojego działania, dlatego też zgłaszanie uwag wykraczających poza ten zakres należy traktować jako odstępstwo od powyższej reguły. Podmioty biorące udział w tym procesie powinny natomiast dążyć do tego, by jak najpełniej uzgodnić treść projektu. Z Prezesem Rządowego Centrum Legislacji natomiast projekt jest uzgadniany jedynie pod względem prawnym.

W ramach opiniowania podmioty przedstawiają stanowisko w zakresie, w jakim projekt zarządzenia ich dotyczy. Stanowiska te nie mają charakteru wiążącego i decyzja o ich uwzględnieniu bądź odrzuceniu należy również wyłącznie do organu wnioskującego.

Organ wnioskujący zobowiązany jest zająć stanowisko w przypadku:

• uwag zgłoszonych w ramach uzgodnień,
• uwag zgłoszonych w opinii o zgodności projektu zarządzenia z prawem Unii Europejskiej (jeżeli została sporządzona),
• opinii innych podmiotów, do których skierował projekt zarządzenia do zaopiniowania.

• Podmioty biorące udział w konferencji uzgodnieniowej

Do udziału w konferencji organ wnioskujący zaprasza przedstawicieli podmiotów, które zgłosiły uwagi w ramach procesu uzgodnień lub opiniowania, tj. przedstawicieli członków Rady Ministrów, Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Prezesa Rządowego Centrum Legislacji oraz przedstawicieli Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i innych organów administracji rządowej, którym projekt został przedstawiony do zaopiniowania.
Zaproszeni przedstawiciele podmiotów, które zgłosiły uwagi w ramach procesu uzgodnień, oraz zaproszeni przedstawiciele organów administracji rządowej, którzy zgłosili uwagi w ramach procesu opiniowania, są obowiązani wziąć udział w jej posiedzeniu, gdyż brak uczestnictwa może zostać uznany przez organ wnioskujący jako odstąpienie od uwag, które zostały zgłoszone w ramach uzgodnień i opiniowania. Zgłoszenie osób do udziału w konferencji uzgodnieniowej traktowane jest na równi z upoważnieniem danej osoby do przedstawienia wiążącego stanowiska podmiotu zgłaszającego uwagi do projektu zarządzenia, w tym w szczególności do uzgodnienia treści tego projektu w całości. Osoby zgłoszone do udziału w konferencji potwierdzają swoją obecność na posiedzeniu, podpisując się na liście obecności przygotowanej przez organ wnioskujący.

• Organizacja konferencji uzgodnieniowej

Zapraszając do uczestnictwa w konferencji uzgodnieniowej, organ uprawniony nie później niż na 7 dni przed dniem tej konferencji przedstawia zestawienie zgłoszonych uwag zawierające jego stanowisko wobec uwag, w którym wskazuje co najmniej na ich uwzględnienie, nieuwzględnienie (wraz z uzasadnieniem takiego stanowiska) albo na konieczność wyjaśnienia. W zaproszeniu należy też wskazać miejsce i termin odbycia konferencji, a także formę zgłoszeń przedstawicieli podmiotów chcących wziąć w niej udział. Powyższe zestawienie organ wnioskujący przedstawia przy piśmie albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Konferencji uzgodnieniowej przewodniczy przedstawiciel organu wnioskującego.

Wyjątek:

Organ uprawniony może zwrócić się do Prezesa Rady Ministrów, za pośrednictwem Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, o przeprowadzenie konferencji uzgodnieniowej przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Konferencji przewodniczy wówczas członek Rady Ministrów wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów albo sekretarz lub podsekretarz stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (§ 46 ust. 2 Regulaminu).

Organ wnioskujący dokonuje zmian w tekście projektu zarządzenia na podstawie stanowisk oraz ustaleń przyjętych w toku uzgodnień lub opiniowania projektu albo na podstawie stanowisk oraz ustaleń przyjętych w toku konferencji uzgodnieniowej.
Zmieniony projekt zarządzenia organ wnioskujący przedstawia członkom Rady Ministrów, Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Prezesowi Rządowego Centrum Legislacji w celu potwierdzenia treści projektu (tzw. procedura ponownej akceptacji). Tylko te podmioty mają prawo zgłaszania uwag do projektu zarządzenia przekazanego w ramach procedury ponownej akceptacji. Organ wnioskujący może pozostawić bez rozpatrzenia uwagi zgłoszone w ramach uzgodnień do zmienionego projektu zarządzenia, które nie odnoszą się do zakresu, w jakim projekt został zmieniony albo w jakim projekt jest niezgodny z przyjętymi ustaleniami.

Zmieniony projekt zarządzenia organ przedstawia także podmiotom, którym przekazał projekt do zaopiniowania, ale tylko w przypadku wprowadzenia w projekcie istotnych zmian dotyczących obszaru zainteresowania tych podmiotów.
Podmiotom, którym przedstawiony został zmieniony projekt zarządzenia, właściwy organ wyznacza termin na zajęcie stanowiska, który nie może być krótszy niż 14 dni od dnia udostępnienia projektu, chyba że odrębne przepisy określają inny termin.

• Wyniki uzgodnień

Wynikiem procesu uzgodnień jest uzgodnienie treści projektu zarządzenia albo stwierdzenie rozbieżności stanowisk między organem wnioskującym a członkami Rady Ministrów, Szefem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz Prezesem Rządowego Centrum Legislacji.

Uwzględnione uwagi organ wnioskujący nanosi na treść projektu zarządzenia, uzasadnienia i OSR. Natomiast w zakresie, w jakim nie doszło do uzgodnienia projektu, organ wnioskujący sporządza protokół rozbieżności, stanowiący oddzielny dokument.

W protokole rozbieżności należy w szczególności:

• wskazać podmiot, który zgłosił uwagę,
• przytoczyć treść zgłoszonej uwagi,
• przytoczyć stanowisko organu wnioskującego, w tym wskazać przyczynę nieuwzględnienia uwagi.

Dokument ten należy dołączyć do projektu zarządzenia, kierowanego do kolejnych etapów prac legislacyjnych, czyli w przypadku kierowania projektu do rozpatrzenia przez właściwe komitety Rady Ministrów, do których stosuje się przepisy Regulaminu pracy Rady Ministrów, lub Stały Komitet Rady Ministrów.

Reasumując, w protokole rozbieżności nie należy zamieszczać opinii organów wchodzących w skład szeroko rozumianej administracji rządowej.

• Wyniki konsultacji publicznych i opiniowania

Organ uprawniony rozstrzyga w sprawie uwag zgłoszonych w ramach procesu opiniowania projektu zarządzenia.
Z procesu opiniowania organ wnioskujący sporządza raport z konsultacji, który w przypadku projektu zarządzenia obejmuje jedynie omówienie wyników przeprowadzonego procesu opiniowania z organami szeroko rozumianej administracji rządowej, ze wskazaniem wszystkich zgłoszonych uwag. W omówieniu wyników procesu opiniowania wskazuje się podmioty, które przedstawiły stanowisko lub opinię, istotę tego stanowiska lub opinii oraz zawiera się omówienie tych stanowisk lub opinii wraz z odniesieniem się do nich przez autora projektu.

Dodatkowo należy wskazać, że dla uwag nieuwzględnionych zgłoszonych w ramach opiniowania autor projektu sporządza oddzielne zestawienie obejmujące:

• wskazanie podmiotu zgłaszającego uwagę,
• istotę nieuwzględnionej uwagi,
• stanowisko organu wnioskującego.

Z uwagi na wewnętrzny charakter, jaki mają zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, projekty aktów tego typu nie będą przedstawiane do zaopiniowania podmiotom spoza administracji rządowej. Projekty zarządzeń w większości przypadków nie będą przedstawiane podmiotom lub instytucjom w ramach konsultacji publicznych. Niemniej jednak w celu stworzenia kompletnego dokumentu kwestia ta powinna zostać odzwierciedlona w OSR, w którym, w części dotyczącej wyników konsultacji, można wskazać, że ze względu na wewnętrzny charakter projektowanego aktu nie zachodziła konieczność jego przekazywania do konsultacji publicznych ani do opiniowania przez organy i instytucje państwowe usytuowane poza administracją rządową.