Opracowanie projektu

Podmiotem uprawnionym (zwanym dalej również „organem uprawnionym, „organem wnioskującym”, „autorem projektu”) do opracowania projektu rozporządzenia ministra jest członek Rady Ministrów stosownie do swojej właściwości. Zakres działań (właściwość) poszczególnych ministrów został określony przez Prezesa Rady Ministrów w drodze tzw. rozporządzeń atrybucyjnych wydawanych na podstawie art. 33 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2021 r. poz. 1171, z późn. zm.). W rozporządzeniach tych Prezes Rady Ministrów przypisał ministrom kierowanie poszczególnymi działami administracji rządowej, które wymienione zostały w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1220 i 2327 oraz z 2021 r. poz. 255 i 464). Ministrowie ci zwani są potocznie ministrami resortowymi lub ministrami działowymi¹⁾).
Podmiot uprawniony do opracowania konkretnego projektu rozporządzenia wskazany jest wprost w przepisie upoważniającym do wydania aktu wykonawczego. Przepis upoważniający może wskazywać jednego bądź kilku ministrów właściwych do opracowania jednego rozporządzenia (tzw. współuczestnictwo w wydaniu aktu).
Ponadto zauważenia wymaga, że projekt rozporządzenia, zamiast właściwego ministra, może opracować również centralny organ administracji rządowej podległy lub nadzorowany przez danego ministra, jeżeli otrzymał on od niego upoważnienie do opracowania projektu rozporządzenia, np. Prezes Głównego Urzędu Miar, jeżeli otrzymał upoważnienie od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, czy Główny Inspektor Sanitarny, który otrzymał upoważnienie od Ministra Zdrowia. Wykaz organów podległych danemu ministrowi lub przez niego nadzorowanych określają załączniki do rozporządzeń atrybucyjnych, które zostały wydane na podstawie art. 33 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że Regulamin pracy Rady Ministrów nie określa wymaganej formy upoważnienia dla centralnego organu administracji rządowej, z reguły jednak przyjmowana jest forma pisemna, która może mieć następującą postać:

 WZÓR UPOWAŻNIENIA

Na podstawie § 20 ust. 2 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia 29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2016 r. poz. 1006, z późn.. zm.) upoważniam …………………………………………………………………………………………………… do opracowania i prowadzenia procesu uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania projektu rozporządzenia ………………………………………………………………………………….

¹⁾ Na dzień 1 grudnia 2020 r. działa 16 ministrów działowych, którymi są: Minister Aktywów Państwowych, Minister Cyfryzacji, Minister do spraw Unii Europejskiej, Minister Edukacji i Nauki, Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej, Minister Infrastruktury, Minister Klimatu i Środowiska, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, Minister Obrony Narodowej, Minister Rodziny i Polityki Społecznej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Minister Spraw Zagranicznych, Minister Sprawiedliwości, Minister Zdrowia.

Konieczność opracowania projektu rozporządzenia ministra wynika z:

• obowiązujących przepisów prawa

To przepis upoważniający wskazuje organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie do wydania rozporządzenia może mieć charakter obligatoryjny albo fakultatywny. Organ upoważniony będzie zobowiązany do wydania aktu wykonawczego, jeżeli jest to niezbędne do należytego funkcjonowania ustawy. Obowiązek ten wyrażony jest przez sformułowanie „minister właściwy do spraw (…) określi w drodze rozporządzenia (…)”. Natomiast przez użycie sformułowania „minister właściwy do spraw (…) może określić w drodze rozporządzenia (…)” należy rozumieć uprawnienie ministra do wydania aktu wykonawczego. Dodatkowo zauważenia wymaga, że każdorazowa zmiana przepisu upoważniającego, czy to wyrażona wprost czy też w sposób pośredni, polegająca na zmianie zakresu spraw przekazanych do uregulowania bądź wytycznych dotyczących treści aktu, skutkuje również koniecznością podjęcia prac legislacyjnych nad rozporządzeniem zmieniającym bądź nowym rozporządzeniem. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji w zakładce Publiczny Portal Informacji o Prawie (PPIoP), w module pt. „Upoważnienia ustawowe”, dostępne są informacje dotyczące danych upoważnienia, danych ustawy, w której upoważnienie się znajduje, rodzaju aktu, do wydania którego został upoważniony organ, terminu wykonania upoważnienia, organu zobowiązanego do podjęcia działań, informacje o stanie prac legislacyjnych oraz informacje o zaległościach w wykonywaniu upoważnień.

• wdrożenia lub wykonania prawa Unii Europejskiej

Opracowując taki projekt rozporządzenia, należy mieć na uwadze termin wyznaczony przez przepisy unijne, np. przepisy dyrektywy określają wprost, w jakim terminie powinno nastąpić wydanie aktu normatywnego, którego zadaniem jest implementacja dyrektywy. Tym samym podmiot opracowujący tego typu akt powinien stworzyć taki kalendarz prac legislacyjnych nad projektem, który zapewniałby dotrzymanie terminu określonego w przepisach unijnych. Szczegółowe informacje dotyczące transpozycji prawa unijnego można znaleźć w powszechnie dostępnym elektronicznym systemie transpozycji prawa europejskiego na stronie https://estep.kprm.gov.pl/mz-citizen-web/home.seam.

• realizacji orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego

Opracowując projekt wykonujący wyrok Trybunału, należy mieć na uwadze przede wszystkim dwie okoliczności. Po pierwsze, czy wskutek wyroku powstanie luka w prawie, która uzasadnia pilne podjęcie prac legislacyjnych. Po drugie, czy wydając orzeczenie, Trybunał nie orzekł o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny. Zgodnie z obowiązującymi przepisami orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, który jednak nie może przekroczyć dwunastu miesięcy, gdy chodzi o inny akt normatywny niż ustawa, np. rozporządzenie. Tym samym podjęte prace legislacyjne w celu wykonania wyroku powinny mieścić się w terminie odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu. Informację o wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzających niezgodność przepisu z Konstytucją, uwzględniającą stan ich wykonania można znaleźć na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji w zakładce Publiczny Portal Informacji o Prawie (PPIoP), w module „Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego”, na stronie http//ppiop.rcl.gov.pl.

• dokonanych analiz i oceny stanu prawnego lub sytuacji społeczno-gospodarczej, których wynik uzasadnia podjęcie odpowiednich działań legislacyjnych

W omawianym przypadku podstawę do rozpoczęcia prac legislacyjnych mogą stanowić wyniki przeprowadzonych prekonsultacji. Organ zobowiązany do opracowania projektu rozporządzenia może bowiem podjąć decyzję o przeprowadzeniu prekonsultacji, polegających na wstępnym skonsultowaniu problemów lub zagadnień z określonych dziedzin, będących przedmiotem planowanego projektu rozporządzenia. W ramach prekonsultacji organ wnioskujący dokonuje również oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych projektowanej regulacji. Zakres dokonywania oceny ustala się w zależności od rodzaju dokumentu oraz przedmiotu i zasięgu oddziaływania projektowanych regulacji. Natomiast uzyskane wyniki prekonsultacji należy następnie przedstawić w Ocenie skutków regulacji opracowanej do projektu rozporządzenia.

• innych przyczyn uzasadniających podjęcie prac legislacyjnych

Jako przykład można wskazać, że podstawę podjęcia prac legislacyjnych może stanowić zaistnienie pewnych zdarzeń, których skutki uzasadniają opracowanie nowego aktu rozporządzenia lub nowelizacji obowiązującego. Należy jednak pamiętać, że projektowane regulacje powinny mieścić się w zakresie wskazanym przez upoważnienie ustawowe

Opracowanie projektu rozporządzenia ministra może nastąpić po wpisaniu projektu do wykazu prac legislacyjnych tego ministra (§ 141 Regulaminu).

Wskazać należy, że zgodnie  z ustawą z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 248) każdy minister działowy zobowiązany jest prowadzić wykaz prac legislacyjnych obejmujący projekty procedowanych przez siebie rozporządzeń. Wykaz ten udostępniany jest w Biuletynie Informacji Publicznej właściwego ministra.

• Sporządzenie tekstu projektu

Organ uprawniony przystępując do konstruowania przepisów rozporządzenia, obok materii właściwej ze względu na przedmiot projektu, a także przedmiot ustawy, w której zawarte zostało upoważnienie do wydania tego aktu, powinien mieć na względzie również inne regulacje, w tym przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym. Przykładowo przepisem takim będzie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Ponadto przy opracowywaniu projektu rozporządzenia należy mieć na uwadze przepisy uchwały nr 20 Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie zaleceń ujednolicenia terminów wejścia w życie niektórych aktów normatywnych (M.P. poz. 205).
Dodatkowo redakcja przepisów prawnych powinna uwzględniać zasady techniki prawodawczej ustalone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), a także wytyczne dotyczące niektórych zagadnień legislacyjnych oraz językowych zebrane w zbiorze pt. Dobre praktyki legislacyjne, które udostępnione są na stronie internetowej Rządowego Centrum Legislacji.
W celu zapewnienia jednolitej postaci projektów aktów normatywnych projekt rozporządzenia należy opracować w specjalnie do tego przygotowanym szablonie projektu aktu prawnego, który można pobrać ze strony Rządowego Centrum Legislacji.

• Sporządzenie uzasadnienia projektu

Nieodzownym elementem opracowania każdego projektu rozporządzenia jest również obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia. Uzasadnienie sporządza organ uprawniony do opracowania projektu rozporządzenia. Uzasadnienie składa się z „części właściwej” oraz z oceny skutków regulacji (OSR).

• „Część właściwa” uzasadnienia

W „części właściwej” uzasadnienia projektu rozporządzenia powinny znaleźć się informacje dotyczące:

• wyjaśnienia potrzeby i celu wydania aktu,
• przedstawienia rzeczywistego (faktycznego) stanu w dziedzinie, która ma zostać uregulowana,
• wskazania różnic pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym (przewidywanych skutków prawnych wejścia aktu w życie),
• przedstawienia projektu właściwym organom i instytucjom Unii Europejskiej, w tym Europejskiemu Bankowi Centralnemu, w celu uzyskania opinii, dokonania powiadomienia, konsultacji albo uzgodnienia, jeżeli obowiązek taki wynika z odrębnych przepisów.

Uzasadnienie projektu rozporządzenia powinno zawierać również:

• oświadczenie organu wnioskującego co do zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej, które może przybrać następującą formę: Przedkładany projekt ustawy jest zgodny z prawem Unii Europejskiej,
• ocenę organu uprawnionego do opracowania projektu rozporządzenia, czy projekt ten podlega notyfikacji zgodnie z przepisami dotyczącymi funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, np. Projektowane rozporządzenie nie podlega notyfikacji zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych albo Projektowane rozporządzenie podlega notyfikacji zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach dotyczących sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych.
• OSR

OSR stanowi odrębną część uzasadnienia i jest sporządzana na gotowym formularzu, którego wzór Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zamieścił w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (§ 28 ust. 1 i 5 Regulaminu). Formularz do OSR zawiera objaśnienia, które ułatwiają wypełnienie poszczególnych pól. W tym miejscu zauważenia wymaga, że przepisy Regulaminu pracy Rady Ministrów w zakresie sporządzania OSR wskazują jedynie minimum danych, jakie powinien zawierać OSR (§ 28 ust. 2 i 2a Regulaminu). Natomiast formularz do sporządzania OSR został tak zbudowany, aby organ uprawniony mógł umieścić w nim szereg innych informacji, które mają wpływ na sporządzenie rzetelnej i jak najbardziej wiarygodnej OSR.
Koordynację sporządzania OSR zapewnia osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów, zwana dalej „koordynatorem OSR”.

Jeżeli projekt rozporządzenia ma na celu wdrożenie prawa Unii Europejskiej, to organ uprawniony dodatkowo zobowiązany jest dołączyć do projektu:

• tabelę zgodności, czyli tabelaryczne zestawienie przepisów dyrektywy lub dyrektyw, które są wdrażane projektem rozporządzenia oraz projektowanych przepisów prawa. Tabelę zgodności można wygenerować również przy pomocy systemu e-step, do którego dostęp posiadają jedynie uprawnieni urzędnicy po zalogowaniu się do systemu. Wzór tabeli zgodności określony został w załączniku do niniejszego opracowania,
• wyjaśnienie określającego przyczyny wejścia w życie projektu rozporządzenia lub niektórych jego przepisów w danym terminie oraz zawierające informacje, czy proponowany termin wejścia w życie rozporządzenia uwzględnia wymogi w zakresie terminów wdrożenia dyrektywy lub dyrektyw..

VI. Ostatnią czynnością dokonywaną w ramach etapu opracowania projektu rozporządzenia jest umieszczenie pod tekstem projektu rozporządzenia:

• sformułowania (w formie pieczątki, nadruku lub dopisku), że został on opracowany pod względem prawnym, legislacyjnym i redakcyjnym,
• podpisu kierownika właściwej w sprawach legislacji komórki organizacyjnej sprawującej obsługę organu wnioskującego.